提示：点击上方“证券市场周刊”↑可免费订阅本杂志
金融稳定保障基金的主要定位是为处置重大系统性金融风险提供基础储备。 预计将迎来更细化的制度安排和更充足的资源支持，我国金融体系的风险防御能力将进一步提升。
周东/文
中央金融工作会议10月30日至31日在北京召开，明确未来五年金融工作重点。 此次会议基本延续了二十大、七月中央政治局会议等中央部署金融工作的精神。 此外，还有不少新的说法。 具体来说，定调中首次提出“金融强国”，与二十大提出的“教育强国”、“科技强国”相对应，体现了对金融发展的重视。 此外，在金融机构定位、金融监管、债务偿还、房地产等领域也有新的表述。
中央金融工作会议召开后，中国人民银行、国家外汇管理局、国家金融监管总局、中国证监会均召开会议传达学习中央金融工作会议重要讲话精神中央金融工作会议，公开提出下一步具体工作任务。 其中，11月2日，央行、外汇管理局表示，将指导城市政府精准实施差别化住房信贷政策，推进金融稳定立法，加快金融稳定保障基金建设。
此前，9月7日，《金融稳定法（草案）》（以下简称《草案》）被列入第十四届全国人大常委会立法计划第一类立法项目。 草案正式实施在即，金融稳定保障资金是草案的重要内容之一。 草案第二十九条具体说明了金融稳定保障基金的用途、资金来源、偿还措施等，将其定位为“最后一道防线”。
中信证券认为，金融稳定保障基金的主要定位是为处置重大系统性金融风险提供支持准备金。 目前，我国金融体系整体运行保持相对稳定，金融稳定保障基金短期内的应用场景和机会较为有限。 从长远来看，在面临重大金融风险时，金融稳定保障基金可以及时全面接管问题机构，及时推进清算进程，高效解决债权债务问题，实现市场化、整个风险处置流程合法化、透明化。 ，迅速防范风险扩散蔓延，稳定市场预期。
金融稳定保障基金运行机制
为了减少对中央银行或公共资金直接处置风险的依赖，必须建立健全有序的金融风险处置机制，其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化的风险处置机制。处置机制。 随着草案送审，其中提到的金融稳定保障基金即将揭晓。
2023年9月7日，第十四届全国人大常委会公布立法方案，草案已提请审议。 草案第四章第二十九条提出设立金融稳定保障基金并定调。 作为“备用资金”，引起市场关注。
草案提出，“国家设立金融稳定保障基金，由统筹协调机制管理，作为应对金融风险的储备基金”，从顶层设计强调其防范风险的性质。
关于使用场景，草案提出，“金融风险严重危害金融稳定的，可以按照规定使用金融稳定保障基金”。 何谓“严重危害金融稳定的金融风险”，仍需等待国务院的后续细则。 从资金来源看，金融稳定保障基金包括金融机构、金融基础设施运营机构等单位筹集的资金、中国人民银行再贷款以及国务院规定的其他资金。 在还款方式上，对于“中国人民银行再贷款提供的流动性支持”，金融稳定保障基金以“处置收益、收入和行业费用”偿还，当金融稳定保障基金提供贷款时，借款人应当采取提供合格抵押物等措施保证资金偿还。 金融稳定保障基金的筹集、管理、使用和监督的具体办法由国务院规定。
此外，在领导部门方面，2022年国务院关于贯彻落实《政府工作报告》重点工作分工的意见指出，“中国人民银行牵头，国家发展改革委司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等按职责牵头。” 在制度原则上，2022年《政府工作报告》指出，要“充分发挥存款保险制度和产业保护基金的作用，运用市场化、法制化的方式，化解隐性风险，有效应对外部冲击，坚决维护防范系统性风险的政策底线。”“底线”，金融稳定保障基金预计将聚焦风险处置，遵循市场化、法制化原则。
2022年金融稳定保障基金首次提出时，市场反应热烈，对该制度进行了积极讨论。 在实践层面，光明网文章提出了一个愿景：从四个方面进行救助，其中包括通过稳定支持贷款为问题机构提供资金支持。 流动性援助，参与金融机构重组并为其提供可持续的贷款支持，提供预防性金融援助，防止信用危机形成，对一级和二级市场进行适当干预。 关于金融稳定保障基金的实施范围，可以参考上述救助表格。
从金融稳定保障基金进展情况来看，2022年《政府工作报告》明确要求“设立金融稳定保障基金要充分发挥存款保险制度和产业保障基金的作用，利用金融稳定保障基金”。坚持以市场化、法治化方式化解风险隐患，有效应对外部冲击，牢牢守住防范系统性风险底线。” 2022年4月发布的《金融稳定法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）对金融稳定保障基金的制度安排进行了纲领性说明。
2022年5月16日，《求是》发表《持之以恒防范化解重大金融风险》指出，金融稳定保障基金基本框架已初步建立，首批募集资金646亿元。 同年12月27日，草案提请第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议。
2023年3月3日，央行行长易纲表示，草案已通过全国人大第一次审议，中国人民银行将推动草案实施。 9月7日，第十四届全国人大常委会立法方案发布。 该草案属于第一类项目，属于比较成熟的法律草案，将在任期内提交审查。
金融稳定保障基金依托金融稳定法，旨在完善金融风险防范、化解和化解机制。 除了金融稳定保障基金外，还包括建立国家金融稳定发展协调机制、建立市场法制化风险处置机制、强化违规违法行为问责等。
建立金融稳定保障基金的意义
德邦证券表示，从理念上看，金融稳定法注重完善风险防范体系，而金融稳定保障基金可能是风险防范体系的最后一道防线。
《金融稳定法》起草说明指出，“以往的处置实践表明，一些中小金融机构公司治理和粗放经营模式的失败，以及一些股东和股东滥用控制权的问题”。实际控制人违法违规占用金融机构资金，导致金融风险的发生。 “重要原因，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需要进一步落实和强化。” 从理念上看，草案重点是进一步完善风险防范、化解、处置全链条制度安排。 出发点仍然是化解金融风险。
此外，央行强调，“强调要减少对公共资金的依赖来应对危害地区稳定的风险，用尽市场化手段、严格落实复苏复苏措施后很难化解风险。” 只有这样，地方公共资源才能依法使用。” 金融稳定保障基金定位可能是风险防范体系的最后一道防线。 根据征求意见稿对金融风险处置顺序的描述，也再次彰显了金融稳定保障基金“最后一道防线”的定位。
征求意见稿规定了金融风险化解过程中的资金使用顺序，具体为：被处置金融机构大股东、实际控制人补充资本，动员市场资金参与金融机构并购重组。处置的金融机构、存款保险基金、产业担保基金依法出资，存款保险基金、产业担保基金依法出资，省级人民政府依法使用地方公共资源，重大事项金融风险危及金融稳定，金融稳定保障基金将按规定使用，再次彰显金融稳定保障基金的“最后一道防线”。“这一定位在9月草案中被删除，官方的相关表述也被删除。”将来需要跟踪文档。
德邦证券认为，与行业救助基金相比，金融稳定保障基金侧重于应对重大系统性金融风险。 2022年3月5日，“两会”提出“设立金融稳定保障基金，充分发挥存款保险制度和产业保障基金作用”，同时还提出设立金融稳定保障基金和产业保障基金资金。 信托业保障基金、存款保险基金等风险防范和处置体系重点维护相应行业的金融稳定。 金融稳定保障基金重点应对重大系统性金融风险。 这是更高维度、更广覆盖面的整体保障基金。 强调整体协调作用。
金融稳定保障基金是对现有风险防范和化解体系的合理完善。 金融稳定保障基金的设立，有利于完善金融风险防范、事中化解、事后处置的全流程、全链条的制度安排，明确了极端情况下金融稳定的需要。 保障基金起到“保底线”、稳定市场信心的作用。 它还明确了央行在化解系统性风险、维护金融体系稳定方面作为最后贷款人的作用。
此外，金融稳定保障基金还可以发挥活跃资本市场、提振投资者信心的作用，为金融体系和经济运行提供重要保障。 中国资本市场还有完善和拓展的空间。 从中国居民收入结构来看，2022年人均可支配收入中57%来自工资性收入，18%来自转移性收入，16%来自经营性收入，9%来自财产性收入，其中财产性收入比重将全年保持稳定。 从横向比较来看，中国居民财产性收入比重仅与日本大致相当，远低于美国、英国、德国等欧美国家。 实现中国式现代化，居民财产性收入还有很大提升空间，这也会对消费产生较强的促进作用。
中信证券表示，中国存款保险基金、产业保障基金近年来持续发展，未来将与金融稳定保障基金形成分工明确的协调体系； 存款保险基金根据金融机构风险水平实行差别费率制度，积极发挥早期纠错功能，及时识别和报告风险，共同推动风险有效化解。 保险保障基金用于救助投保人、保单受让公司或者应对保险业风险。 新修订的《保险保障基金管理办法》，在前一版的基础上，进一步扩大了保险公司赔付资金的范围，优化了不同类别保险保障基金的借贷规则，并制定了救助规定。改善了。
当前影响金融稳定的风险因素
德邦证券认为，金融稳定保障基金旨在完善风险防范体系。 当前影响金融稳定的风险包括房地产风险、地方债务风险、中小金融机构风险等。
宏观杠杆率依然较高，企业部门、居民部门加杠杆或降杠杆难度较大。 近年来，中国去杠杆工作持续推进。 2015年，中央经济工作会议首次提出“去杠杆”，作为“三减一减一补”五项重大任务之一。 2018年，中央财经委员会首次提出“结构性去杠杆”。 截至2023年二季度，实体经济、居民、政府、非金融企业部门杠杆率分别为283.9%、63.5%、52.6%、167.8%，居民和企业杠杆率不断上升明显放缓。
房地产基调转正，但当前房地产销售、投资、开工仍处于低位，房地产企业化解风险任重而道远。 7月的政治局会议强调，“要有效防范和化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势”。 8月30日，央行、金监局宣布对房贷政策进行重大调整，降低存量房贷利率，统一全国商业性个人住房贷款最低首付比例政策。 但当前房地产市场仍处于下行周期，近期销售、投资、开工仍处于低位。 9月累计房地产投资同比-9.1%，房屋新开工面积同比-15.2%，商品房累计销售面积、销售额同比-年。 分别是-7.5%、-4.6%。
化解地方政府债务工作已推进多年，但仍面临挑战。 7月政治局会议指出，“要有效防范和化解地方债务风险，制定实施一揽子减债计划”。 重申了防范地方政府债务风险的重要性，再次提升了市场对减债的关注度。 解决债务工作多年来一直在推进，但仍面临挑战。 融资平台期限错配、债务结构较差、杠杆率较高、项目正外部性较强等因素制约了债务化解进度。 近年来，融资平台非标违约、票据逾期等风险事件时有发生。 当前地方政府债务风险总体可控。 截至2023年9月，地方政府债务余额达38.9万亿元，其中专项债务余额23.9万亿元，一般债务余额14.97万亿元。 但结构性、区域性风险依然突出。
金融机构风险总体可控，但农村中小银行风险仍需警惕。 2022年四季度央行金融机构评级显示，安全边界外高风险机构（即8-D级红区机构）346家，资产占比1.72%，由各大银行经营、外资银行和私人银行。 总体稳健，但13%的城市商业银行属于高风险银行； 农村合作医疗机构和村镇银行的高风险银行数量分别为202家和112家，资产占参与机构的0.78%。 农村中小银行风险依然较高。 值得警惕。 2022年，全国高风险机构数量较峰值减少303家，但较去年同期仍增加30家。
金融稳定保障基金的海外经验
受金融危机影响，美国2010年7月签署的多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案建立了有序清算制度，并设立有序清算基金（OLF）为该制度提供流动性支持。
有序清算制度是指财政部指定联邦存款保险公司（FDIC）作为接管人，对具有系统重要性的金融机构进行有序接管和清算，然后破产机构的债权人通过FDIC获得赔偿。 《多德弗兰克法案》规定，有序清算的费用应由其资产清算收益来支付。 当资产被清算且不足以支付清算过程的费用且FDIC能够提供财政部认可的有序清算计划时，FDIC可以通过向财政部发行债券的方式筹集资金建立OLF，并且这些资金事后将从其他金融机构核定征收中予以补偿，即金融机构清算费用在金融体系内予以补充。
与 FDIC 存款保险基金处理存款机构的救助和清算不同，OLF 处理复杂的大型金融机构的破产和清算。 有序清算制度的背景是美国金融危机。 危机期间，政府意识到大型金融机构的破产往往会引发一系列连锁反应，带来系统性金融风险，从而造成极其恶劣的影响。 因此，多德·弗兰克法案将FDIC破产清算的覆盖范围从原来的存款机构和普通公司扩大到具有系统重要性的大型金融机构，对降低金融系统性风险发挥了重要作用。
在欧洲，欧洲稳定基金（EFSF）作为欧元稳定机制的组成部分，最初成立的目的是通过向陷入危机的欧元区成员国提供临时贷款来维持欧元的稳定。 2010年6月，EFSF正式建立7500亿欧元三年期欧元稳定机制，欧元区国家提供4400亿欧元贷款担保。 此后，EFSF的职能不断强化，救助能力不断提高，并逐步进入一级、二级国债市场。 欧洲稳定机制（ESM）成立于2012年，以取代过期的EFSF和其他欧元稳定机制。 它是 EFSF 的“增强版”。 这一常设机构的成立也成为阻碍欧债危机蔓延的关键转折点。 EFSF和ESM的成立对于遏制主权债务危机、维护欧元稳定、推动区域一体化进程发挥了重要作用。 其先进的治理结构、救助程序、风险管理对区域金融稳定保障基金的设立具有一定的借鉴意义。 具有参考和指导意义。
2014年，欧洲银行联盟建立单一解决机制（SRM）和单一解决基金（SRF），实现跨境金融风险监测、管理和化解，减少成员国成员利益冲突，实现欧盟金融一体化和稳定。 同时，为了有效推动处置进度，SRM设立了单一处置基金（SRF），主要用于向问题机构提供担保或贷款、购买资产、支付债权人赔偿、或向问题机构注资等。被处置的机构。 目前，SRF可以向欧洲银行联盟内的金融机构提供处置资金，其中包括1000多家大型银行。
据中信证券总结，目前，除美国、欧盟外，新加坡、英国、德国等主要经济体均设立了相应的金融稳定基金，通过市场化方式应对金融风险。 具体来说，它们有以下共同点：
首先，它们都是在一套完整的系统性风险上层应对决策机制下建立的：美国金融稳定监督委员会（FSOC）、欧洲系统性风险委员会（ESRB）、英国特别决议机制（SRR） ）都是协调金融机构。 稳定制度框架负责宏观审慎层面识别和防范系统性金融风险，包括决定金融稳定基金的使用。 这也与我国制定《金融稳定法》以及草案第五条明确规定由国务院管理是一致的。 对应由有关部门、发展改革部门、金融部门等单位组成的国家金融稳定与发展协调机制。
其次，基金收费分为事前和事后两类，但核心是由金融业内部承担，国家财政是后盾。 美国OLF采用事后收费机制。 FDIC 接管有问题的机构后，可以先向财政部借钱。 但如果处置问题资产后不足以偿还贷款本息，则需要向银行控股公司和合并资产达到一定规模的大型非银行借款。 金融机构收取费用。 欧洲SRF分为事前认购和事后认购两种方式。 欧洲银行联盟21个成员国的所有信贷机构和部分投资公司均进行事前付款和出资。 如果损失太大，可以进行事后收费，ESM充当SRF。 后备来源可以为其提供高达680亿欧元的贷款资金。 草案还明确，作为最后手段，央行可以为金融稳定保障基金提供流动性支持，但主要资金来源仍是各类金融机构筹集的资金。
第三，“先自救，后外援”是核心原则。 各国金融稳定机制应对金融风险时，一般首先由问题机构股东承担，然后依法动用存款保险基金和相关产业保障基金提供支持。 金融稳定保障基金是最后的后备支持。 目前，我国已删除了草案中对资金使用顺序的严格指示。 中信证券认为，这可能是由于地方政府与监管部门之间可能存在权力冲突，或者是地方风险处置的储备资本不足、应急预案不足，最终还是需要中央政府提供财政支持，因此有必要赋予个案处理金融风险的合法性和灵活性。 不过，中国人民银行2023年5月发布的《中国金融稳定报告2022》中，依然明确“在处置重大金融风险中，金融机构、股东和实际控制人、地方政府、存款保险基金各方依法依职尽责足额投入相应资源后，如有缺口，金融稳定保障基金经批准后按程序使用。 从这份声明中可以看出，监管部门对金融稳定保障基金“最后一道防线”的定位没有改变，但具体细节还需等待最终立法文件的落实。
证券市场周刊新媒体
集有用信息与人才于一体的运营平台
