摘要： 大学的法律地位长期以来一直是学界争论的焦点。 对大学法律地位的认可，从最初的萌芽探索到后来的制度化推进，体现了我国法治建设的有效进程。 但在立法层面，对大学法律地位、大学与政府关系的认定仍存在认定不清、界限模糊的问题。 从司法层面，我们对学生起诉大学的案件进行了梳理和分析，发现大学行为的可诉性存在争议，大学成为诉讼主体的条件也存在模糊性。 解决高校法律地位认定问题，有必要对立法和司法层面存在的问题进行探讨和分析，寻找有效的解决办法。
关键词：大学； 法律地位; 司法干预； 办学自主权
一、大学法律地位的立法审查一、我国大学法律地位的沿革（一）大学法律地位的萌芽探索期（1977-1994年）
1977年10月，中央政治局讨论通过了《关于2017年普通高等学校招生工作的意见》。 此后，我国科教事业逐渐开始走上正轨。 然而，在高等教育领域，立法仍然缺乏。 1980年批准的《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）被视为我国第一部高等教育法。 《学位条例》规定了学位的分类、授予权限和程序以及学位工作的领导和管理等，为我国高等教育立法奠定了坚实的基础[1]。 1985年，在中央“有法可依”的指导下，《中共中央关于教育体制改革的决定》出台。 明确要求“加强教育立法”，标志着我国教育领域的立法正式开始。 这一时期，大学被认定为政府机关的附属事业单位（本文仅研究公立大学），不具有独立的法律地位，不能独立承担相应的法律责任。 在高校管理方面，也是由政府直接管理和严格控制。
（二）大学法律地位的确立和发展时期（1995-2009年）
20世纪80年代以来，我国开始着手制定高等教育法的准备工作。 1995年批准的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第三十一条明确规定，学校及其他教育机构符合法人条件的，自取得法人资格之日起，取得法人资格。其注册或批准成立。 资格。 这一规定为《高等教育法》对大学法人地位的认定奠定了基础[2]。 《中华人民共和国高等教育法》（以下简称高等教育法）于1998年8月29日批准。该法是我国第一次明确规定了高等教育的性质和宗旨、基本制度、组织原则从法律角度探讨高等教育师生的权利和义务，为教育法治化和高等教育的进一步发展提供了重要的法律规定。 依据。 高等教育法第三十条首次规定了大学的法人地位，正式明确了大学的法律地位。 同时，根据1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，高等学校作为国家机关举办或者其他组织举办的社会服务机构。利用国有资产从事社会公益事业，从事教育活动的，属于事业单位认定范围。 至此，我国高等学校的法人地位正式以法律法规的形式明确。 这一时期，高等学校享有事业单位法人地位的社会服务组织地位，具有独立的法人地位和作为独立的法律主体参与社会活动的能力。 由于法人是民法中的一个概念，事业单位法人是指具有民事主体资格、从事公益事业的社会组织。 因此，高等学校被视为事业单位法人。 这意味着，此时高校仅获得了民事主体资格，尚未获得其他资格。 部门法主体资格。
（三）大学法律地位的系统提升期（2010年至今）
2010年7月，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）。 《纲要》的颁布，为未来十年我国高等教育的发展指明了前进方向。 《纲要》提出提高高等教育质量、人才培养质量、优化高等教育结构、完善中国特色现代大学制度等发展方向。 它还指出，“依法推进教育”需要“完善教育法律法规”。 虽然《纲要》没有明确确认高校的法律地位，但其对于高校法律地位的政策引导和发展规划可见一斑。 在《纲要》指导下，我国先后修订了《教育法》、《教师法》和《高等教育法》。 至此，从立法角度看，在私法领域，根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第八十七条规定，我国大学具备民事主体资格非营利法人的性质，但大学法律地位的确定仍停留在民事主体。 在公法领域，高校是否具备公法学科资格尚不明确。 只有在一定情况下，法律、法规的规定才承认高等学校具有行政主体资格。 例如，在学位授予事宜上，根据《学位条例》第八条规定，大学作为国务院学位委员会批准的学位授予单位，行使的权力是单方面的、强制性的，符合行政权力的特点。
二、大学法律地位立法认定存在的问题（一）大学法律地位认定不完整
大学的法律地位复杂多样。 《高等教育法》第三十条仅赋予高等学校民事主体地位，但高等学校不仅仅表现出民事主体的特征。 高等学校从事民事活动，以法人身份参与活动，接受民法的规定和调整。 不属于民事领域的行为，不应受民事法的管辖，而应受其他部门法的管辖。 事实上，大学的作用不仅限于民事领域。 例如，大学在授予学位时明显具有行政主体的特征[3]。 我国理论界基于不同的法学理论对大学行政地位的确认进行了讨论，主要有“法律法规授权的组织说”①“公共法人说”②“特殊公共法人说”③ ④但这些理论中对高校法律地位的认定并未上升为立法规定，观点也不统一。 现行《高等教育法》仅从民法角度和事业单位性质认定高校的法律地位，未能全面审视不同法律关系中高校的不同法律地位。
（二）政府与大学之间权责划分模糊
自我国第一所现代大学建立以来，高校就肩负着国家的教育责任，接受政府机构的领导。 在高校的长期发展过程中，高校一直习惯性地接受政府对其教育的管理。 政府还将其视为自己的附属机构，随意干预高校的自主权。 由于目前对大学作为行政主体和行政相对人的地位尚无明确规定，大学没有法律依据以此身份行使相应的权力（利益），导致政府常常过度干预大学的监管，导致大学办学自主权与政府干预的矛盾。
从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开始，国家不断出台一系列法律法规来解决高校与学校之间权责不清的问题。政府，并把依法实现大学和高等学校的自主权作为优先事项[4]。 我国现行法律中并未明确使用办学自主权的表述，但在《教育法》第二十八条、《高等教育法》第三十二条至第三十八条、《发展办法》第五条中法律法规明确了大学在办学规模、教学活动、科学研究、财产管理和使用等方面的自主权。 其中，《高等学校章程制定办法》第五条规定，政府与高等学校的关系应当有明确的规章制度界定，实行政校分开、分开办学的原则。严格管理和管理，明确高校职能。 明确高校发展方向和政府权利义务，充分保障高校办学自主权。 上述立法规定中，自主权仅以列举的形式体现，不能很好适应高校发展的新需要，而且没有配套的实施细则保证落实，流于形式。 此外，立法中关于政校分开的规定相对原则性和抽象性，政府与大学权责界限不清等问题较为突出。
二、大学法律地位的司法审查 1、诉讼案件中大学法律地位的现状
随着我国社会主义法治国家的建设，全社会的法治理念和思想不断发展。 在与大学的纠纷中，学生不再完全接受学校的处分结果，而是开始通过法律手段维护自己的合法权益。 学生将大学告上法庭的情况并不少见。 在此类诉讼中，法院是否立案以及被告人作为诉讼被告的身份成为理论界和实务界讨论的焦点。 本文以北大魔幻收集的司法案例库为数据源，以2022年11月16日为检索截止日期，使用“大学”、“学生”、“行政案由”、“民事案由”作为搜索关键词。 经检索，共获得判决书3418件，通过案件关联性筛选最终确定案件557件，其中行政诉讼116件，民事诉讼433件，法院不予受理案件8件。
(1) 大学不是诉讼主体
法院给出的不受理学生诉高校案件的理由，主要围绕司法干预办学自主权的局限性。 通过对收集到的8件不予受理案件的分析（见表1）可以看出，法院裁定不予受理案件的范围包括不予录取、不予论文答辩、纪律处分、转专业等。通过对判决理由的分析和总结，可以发现，法院驳回案件的理由是：高校的行为没有侵犯学生的基本权利，高校的行为属于高校的自主权，按照学校制定的有关规定进行管理。 法院无权干涉。
表1 法院驳回案件及判决理由
（二）大学作为民事诉讼主体
通过对学生对大学提起民事诉讼案件的审查（见表2），大学作为民事诉讼的被告主要体现在三类：个人侵权、合同、学籍信息。
表2 高等学校民事诉讼案件类型及数量
通过对上述案件的分析可以发现，法院在该领域的案件中考虑的问题很多：不仅考虑案件是否属于法院的管辖范围，而且还要判断大学的行为是否涉及当事人的行为。适用于行政诉讼或民事诉讼。 例如，在“张向阳诉南京大学拒绝授予学士学位案[（1998）宁民终字第651号]”中，张向阳以南京大学不作为为由向法院提起诉讼。授予他学士学位侵犯了他的荣誉权。 民事诉讼。 法院经审理认为，在学位授予关系中，南京大学作为被告，在本案中表现为行政主体，与原告形成的行政关系是法律地位不平等的行政关系，而不是行政关系。平等主体之间的民事关系。 因此，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
（三）大学作为行政诉讼主体
20世纪90年代以来，高等教育领域的行政诉讼案件开始进入人们的视野。 其中，以“田勇诉北京科技大学拒发毕业证书、学位证书案”（民行字第73号，最高人民法院法院指导案例第38号）作为指导性案例。最高人民法院审理此案，本案判决引用了行政诉讼法中“法律、法规授权的组织”的定义，确认了北京科技大学的行政诉讼主体地位本案判决后，在法律没有明确规定的情况下，对于高校哪些行为可以认定为行政行为从而成为行政诉讼主体，学术界尚未有定论。从本文收集的数据（见表3）来看，被认定为行政诉讼的纠纷主要包括取消入学资格、变更学籍信息、高校拒绝授予学位、开除学生、拒绝颁发毕业证书和学位证书等。其中，败诉原因主要包括大学行为违反法定程序、适用法律错误、行为主要证据不足、行为不符合比例原则，学校章程不符合上级行政法规的规定。 但一些高校胜诉的结果表明，在我国司法领域已经认可了高校在行政诉讼中的主体地位。
表3 高等学校行政诉讼案件类型及数量
二、司法实践中确定高校法律地位存在的问题（一）高校成为行政诉讼主体的条件不明确
实践中，法院通常优先通过民事诉讼解决高校与学生之间的纠纷。 尽管大学在立法上被承认为民事主体，但这也是由于法官容易适用民事诉讼程序。 这种偏向诉讼程序的做法不利于保护学生的合法权益。 以侵犯受教育权的基本诉讼为例，如果适用于民事诉讼，法院既不能审查大学对待学生的行为是否合法，也不能撤销或改变大学的处理决定。与学生，但只能判断学校是否赔偿学生实际经济损失[5]。 这导致诉讼失去了原本的意义。 虽然“田勇诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书和学位证书”是教育行政领域开创性的经典案例，明确了大学可以作为行政诉讼的合格被告。 本案中，法院将大学认定为“合法的、法律法规授权的组织”，对于类似以大学为被告的案件具有重要的指导意义。 但司法实践中，对于“法律法规授权的组织”到底是什么、具体分类是什么、“授权”包含哪些权力等问题存在疑问。 没有明确定义。 由于高校与学生之间的行为种类繁多、复杂多变，司法领域准确认定哪些行为属于行政行为仍存在一定难度。 因此，大学只是名义上的行政诉讼主体，但具体适用条件还相当模糊。
（二）高校行政行为是否可诉存在争议
通过案例分析可以发现，法院不予受理学生诉高校的案件的原因不仅超出诉讼时效，大多不属于案件范围，而且存在多种现象。对于“同一案件不同受理”的情况，如“刘艳文诉北京”、“高等学校不授予博士学位案[（1999）海行初第104号]”，刘艳文不知道自己为何无法获得博士学位。 询问有关部门无果后，她提起诉讼。 法院的结论是“没有这样的法律规定”。 将不被接受。 一年后，田勇以同样的理由在同一法院起诉北京科技大学，但成功立案，最终胜诉。 因此，刘彦文第二次向法院提起诉讼，法院此次选择受理此案。 对这一现象唯一合理的解释是，法官从同一条法律规则中发现了新的理解或解释，从而为同一条规则提供了两种选择。 这说明，在当前实践层面，司法干预呈现出两极分化、矛盾的现象。
由于我国立法不承认大学行政主体的资格，法院很难认定大学的哪些行为是以行政主体的身份实施的。 因此，法院在判定案件是否符合提起行政诉讼的条件时没有标准可依。 在这种情况下，要么司法部门过度干预大学自主权，造成司法风险，要么法院以不属于受理范围为由，让学生失去司法救济的权利。 造成这种两极分化风险的根本原因在于司法部门是否有能力评估大学的行政行为。 大学的可诉讼性争议很大，对于大学的法律地位尚未形成统一的认识。
三、大学法律地位的认定 一、认定原则 （一）综合认定原则
明确大学的多重法律主体身份是确定大学法律地位的首要条件。 高校参与社会活动的法律地位和身份并不单一。 越来越多的高等教育领域诉讼案件的出现，在司法实践中确认了大学作为行政主体和民事主体的地位。 基于此，大学应具备行政主体、民事主体、行政相对人等“复合”的法律主体资格[6]。 因此，高等学校的法律地位不应仅单独确定，而应根据具体情况具体确定。 首先，高等学校虽然不属于绝对意义上的国家行政机关，但承担着国家高等教育的职责。 高等学校行使的部分权力属于国家教育权的一部分，应当属于公共权力的范围。 高校在行使国家教育权和法律法规赋予的行政管理权时，高校与学生之间形成了一种不平等的管理与管理的法律关系。 此时，它们应该被视为行政实体。 其次，高等学校接受有关教育行政机关的监督、审查，服从其管理，依法履行相应行政行为规定的职责，属于行政相对人。 第三，高校为学生提供住宿、膳食、校车、活动等保障学生基本人身权益的行为，学生与高校之间存在民事法律关系，高校应认定为民事主体。 最后，大学作为学术自治组织，拥有办学自主权和大学自主权。 从本质上讲，大学办学自主权主要是为了解决大学与政府的关系问题，同时也能更好地保障大学的学术自由，实现大学的自主权。 因此，确定大学的法律地位需要综合考虑。 在具体认定过程中，不能仅从理论层面进行分析，而应根据具体大学行为的性质具体确定[7]。
（二）权利与义务一致的原则
《高等教育法》明确了大学作为独立民事主体的法律地位，可以独立承担民事责任。 这说明高校与学生之间存在民事法律关系。 高等学校应当履行作为民事主体的基本服务义务，遵守民法平等、意思自治、诚实信用的原则。 在按约定收取学费的同时，也有责任保护校园内学生的安全。 义务，无欺诈或胁迫，无对学生不公平的民事行为。 虽然司法实践中将高等学校界定为行政机关中的“法律、法规授权的组织”，但由于这一定性来源于司法实践而非法律明文规定，因此需要结合具体高校的职责来确定。行动。 大学的行政主体地位。 本文通过对作为行政诉讼主体的高校的案例分析，认为高校招生录取、学籍管理、学生奖惩、学位授予等涉及学生基本受教育权利的行为，应当认定为行政行为。 围绕学生受教育权的实现，高校享有行政管理权，受管理的学生如有异议可以提起行政诉讼。
二、确定路径（一）明确大学与政府的权责关系
在我国，大学与政府之间一直存在着千丝万缕的关系。 高校依赖于政府，习惯于依靠政府的力量来解决问题。 政府面对高校时，并不自觉地将其视为自己的下属部门并进行管理。 我国《高等教育法》关于办学自主权的法律规定的模糊性和原则性，为政府监管介入大学自主权领域预留了空间和可能性[8]。 因此，要明确高校的法律地位，真正实现高校办学自主权，有必要明确政府干预高校活动的权利边界，明确高校的办学自主权。高校与政府之间的权责关系。
高等学校的特殊性在于办学自主权。 《高等教育法》第三十二条至第三十八条规定了高等学校的七项自主权。 然而，对于高校来说，仅这七项是不够全面的。 要解决这些问题，首先必须以法律规定的形式确定政府与大学之间的法律关系。 要结合高校实际，细化政府在高校建设发展中应提供的帮助和应履行的责任。 其次，进一步完善教育法、高等教育法等法律法规中关于办学自主权的相关规定，细化高等学校独立办学的权限范围，保证大学的相对独立性。 第三，各大学应根据自身特点和需求，制定符合自身发展方向的个性化章程。 章程的制定必须严格遵守法律规定，并接受合法性审查，避免与上级法律相冲突、权责划分不明确等问题。 最后，要进一步理顺学校内部管理关系，健全以学术权为核心的内部管理制度，充分发挥教代会和学术委员会的职能和作用，细化职责和规定。落实高等学校办学自主权，保障高等学校充分行使办学自主权。
政府和高校必须转变观念。 高等学校必须把学术研究作为首要发展目标。 政府必须明确高等学校是法人，具有独立的法律地位，努力实现从政治办学向依法办学的转变。 在这个概念下，政府对学院和大学进行了宏观控制和监督权，同时也承担了确保实现服务提供的义务，从而确保了学院和大学独立法律人士地位的真正实现。
（2）阐明大学管理中司法干预的范围
大学和大学对学生的管理涉及学生学习和生活的各个方面。 为了保护学生的合法权利和利益以及最大程度的学院和大学的自主权，有必要澄清高校的管理行为可能导致学生的合法权利和利益侵犯，并且是可行的，并且是可行的，并且需要包括在司法管辖区的范围中。 基于对高等教育领域诉讼案件的分析，发现司法实践中的大量案件可以为司法干预提供合理的依据，以阐明这一范围。
首先，当大学和大学作为民事学科进行活动时，他们可能会侵犯学生在日常管理中的民权，例如个人侵权，侵犯财产和个人自由。 当由于侵犯教育权而在“重庆女大学生被驱逐”的行政诉讼中，法院拒绝接受该案，理由是该案没有属于管辖权。 但是，在这种情况下，大学侵犯了学生的声誉和隐私权。 因此，可以通过民事诉讼起诉学校，以维护学生的合法权利和利益[9]。
其次，当大学行使国家高等教育权力时，他们行使公共权力，可以在行政诉讼中担任合格被告。 因此，根据《中华人民共和国宪法》第46条的规定，《教育法》第43条，以及司法实践的判决，即高校侵犯了学生的教育权，学院的行为，应该包括在司法管辖区的范围中，主要包括三个方面：第一个是取消学生的入学资格。 这种行为将对学生的权利和义务产生重大影响，在司法实践中，此类争议在管辖权的范围内被视为。 例如，“ Xiang Jun诉Wuhan大学取消入学资格案件[（2017）E Xing Zai No. 27]”，法院将接受行政诉讼案件。 第二个是改变学校学生的身份。 常见的具体表现包括被驱逐出学，退学，愿意辍学以及学生身份信息的变化。 一个典型的司法案件是“ Ganlu诉Jinan 的驱逐决策案例[（2011） Zi No. 12]”。 在此案的最终判决中接受案件的原因是：“纪律学生已经对高等教育机构做出了严重驱逐决定。如果对影响学生教育权的纪律裁决提起诉讼，人民法院应接受案子。” 第三是影响学生教育权的完整性的行为。 这种行为最突出的例子是拒绝大学签发毕业证书和学位证书。 这种行为可行的最有力的基础是第38号人民法院指导案件-Tian Yong诉北京大学拒绝发行文凭和学位。 最高人民法院第39号证据案例和指导案件-He 诉科学技术大学拒绝授予学位[（2009年）Wu Zi No. 61]。 这种行为还包括未能按时升级，未能获得奖学金或名誉的学生等。
最后，由于学术自治组织，学院和大学在学术评估期间与学生是否属于行政法律关系引起了很多争议。 这一争议的原因正是由于司法干预范围的不确定性。 在此类纠纷中，法院在大多数情况下尊重大学的自治权，并且不干预。 但是，司法机构不应完全排除此类纠纷。 高等教育的公共和社会性质还要求国家在一定程度上进行干预和监督大学事务[10]。 司法当局不能也不能对学生的学术水平的专业评估做出准确的判断。 但是，在不侵犯学术专业精神的范围内，司法当局可以监督和干预确定过程的合法性。 根据指导案件的统治原因“他诉华盛科技大学拒绝授予最高人民法院签发的学位”，法院对学校学位授予行为的司法审查仅限于对合法性。 因此，司法机构应在此类争议中找出事实依据，并将合法性审查作为大学学术自治的司法干预的方法和范围。 只有这样，司法机构才能不仅可以保护学生的合法权利和利益，还可以遵循高等教育的学术法律。 保持对学术自治的尊重，并保持高等教育的基本界限。
参考
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[5] du Yusu，。 行政诉讼法院是否应该接受涉及学位证书的案件？ [J]. 's ，2007（8）：86-89。
[6] Yao Rong。 打破“结构悖论”：重新理解我国公立高等教育机构的法律地位[J]。 江苏高等教育，2019年（6）：51-60。
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[8] Yao Rong。 基于“高等教育法” [J]的首次执法检查报告，高等教育领域的“代表团，监管和服务”改革的意图，效果和加深。 湖南师范大学教育科学杂志，2020年（2）：1-10,77。
[9] Ren 。 对大学生管理的司法干预的法律分析，以“ 保留案件”和最高人民法院的指导案例为基础[J]。 教育发展研究，2018年（21）：70-76。
[10] Chen 。 法国大学治理：“大学自治”和“教师自主权” [J]之间。 大学教育研究，2019年（2）：36-37。
评论
1“法律法规授权的组织”的学说主要来自司法实践。 1989年《行政诉讼法》第25条第4款规定：“对于由法律法规授权的组织执行的特定行政行为，该组织是被告。 ”
2“公共法律人理论”的代表学者Ma 提出，所谓的公共法定人是指国家建立的合法人组织，以公共利益，具有独立的法律人格，以承担一个或多个持久的公共职责，能够独立承担法律责任。 同时，“公共法律人士”及其同行之间既存在民事法律关系和行政法律关系。
3“特殊公共法律人理论”的代表学者Shen 认为，基于公共法律人士的理论基础，就公立大学与政府之间的关系而言，基于公共法律理论的理论，是根据当前指定的大学的法律人士资格法律不仅是民事主题，而且是民事主题。 它还包括其在行政法中的特殊主题。
4.“公共机构合法人理论”基于《民法典》中规定的法人类别以及“公共机构的临时法规”中的公共机构的定义。 它长期以来将大学定位为公共机构合法人。
