粮食安全是整个国家安全体系的重要组成部分。 我国是世界上人口最多的国家，解决粮食问题始终是党和国家的头等大事。 新中国成立以来，党和政府始终把粮食安全作为治国理政的主要任务。 特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决“三农”问题作为全党工作的重点。 当务之急是党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，强调保障国家粮食安全，把中国人民的饭碗牢牢地握在自己手里。 粮食安全的基础在于耕地。 2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，在挑战18亿亩耕地红线的背景下各地区各部门要结合实际，立足我国国情粮情。 着力提高耕地质量，建设一批高标准农田，“确保粮食基本自给和粮食绝对安全”[1]。 高标准农田建设是一项系统工程，涉及面广、建设内容广泛。 从建设到后期的维修保养历时较长，投资金额较大，效益广泛。 它具有一定的非排他性和非竞争性，属于“准公共产品”范畴，其大部分投资由政府财政支付。 由于实行分税制，中央与地方政府财权、行政权不匹配，地方财政缺口较大，影响高标准农田建设投入。 在此背景下，构建以政府财政投资为主体、社会资本参与的多元化投资机制，是有效解决高标准农田建设资金投入不足问题的有效途径。
01
高标准农田建设多元化资金投入研究述评
当前，高标准农田建设资金投入多元化问题已成为众多学者的研究热点。 孙小龙等. 文献[2-4]通过对部分地区高标准农田建设资金供给情况的现场调查或实证研究指出，充足的资金供给可以促进各类资源的有效利用，促进高标准农田建设的高质量建设。 -标准农田； 孔祥智[5]提出，加大资金投入并落实相关扶持政策，可以扩大资金外溢，增强高标准农田建设能力，为实现粮食高产稳产奠定坚实基础； 曹波等. [6-8]认为，由于高标准农田建设受资金供给机制不完善、资金供给主体单一、乡镇财政资金短缺、配套资金缺乏等影响。 宋秉涛等. 文献[9]结合高标准农田的非竞争性和外部性特征，基于实地调查数据实证检验，产权稳定性是影响高标准农田其他社会投资主体投资行为的重要因素。标准农田基本建设； 赵谦等. [10-13]提出创新高标准农田建设投融资模式，引导金融资源和社会资金流向高标准农田建设，解决政府投入不足等问题； 张正峰等. [14-16]指出，高标准农田建设需要创新管理体制，转变政府单一付费模式，建立包括各级政府、相关企业、农户和农民等在内的多元化投资主体的一体化机制。合作经济组织，推动高标准农田高质量建设。
总体而言，不少学者对高标准农田建设资金供给进行了较为全面的研究，但多是描述表象，而很少分析高标准农田建设过程中资金供需失衡的原因。农田建设。 制约因素分析不全面，缺乏运用多中心治理理论对高标准农田建设多元化投资路径进行系统、深入的实证研究。 有鉴于此，本文拟结合现有文献，运用多中心治理理论，以河南省N县高标准农田建设资金供需状况为例，分析探讨农田建设资金的制约因素。我国高标准农田建设资金有效供给，构建多元化投资主体。 探索连接高标准农田建设资金供需双方的有效途径机制，切实推进高标准农田建设，推动乡村振兴战略有效实施。
02
高标准农田建设资金供需情况回顾
为了解高标准农田建设资金筹措和使用情况，课题组以高标准农田建设较为典型的N县为例，进行了现场实地调查。 该县地处黄淮海平原，海拔42米至50米。 地势平坦，属暖温带大陆性季风半干旱气候区。 全年气温适中，无霜期长，光照充足，适宜农作物生长。 是国家重要的商品粮生产地。 根据。 N县有耕地面积65.4万亩，有效灌溉面积49.01万亩，中低产田28.1万亩，旱区11.2万亩。 近年来，为保障国家粮食安全，N县规划建设高标准农田32.56万亩，已完成20.31万亩，涉及建设项目70个。 课题组成员利用实地调查数据，结合政策法规等，对2020年、2021年暑假期间65个高标准农田建设项目的资金供需情况进行了现场调查和访谈。在调查样本所在地区，我们在文献查阅的基础上，利用软件对数据进行了广泛的研究，阐述了高标准农田建设资金多元化供给中存在问题的现状。并进行了分析。 结果如下。
#01
高标准农田建设资金投资主体仅有1家。
高标准农田建设投资主体多元化，可以拓宽资金来源，有利于加强监督管理，保证高标准农田建设质量。 但由于高标准农田为全社会提供农产品，属于社会公共产品，其效用是社会全体成员共享的，不可分割，为个人或某个企业专有。 它在消费层面具有特殊的意义。 排他性的特点使得一部分人享受到好处而不需要承担相应的成本。 由此，政府成为高标准农田建设的资金提供者。 对65个高标准农田建设项目资金来源的现场调查显示，政府单独资助高标准农田建设项目54个，占比83.08%； 高标准农田建设项目由政府资助7个，财政机构和农村专业合作社共同提供高标准农田建设项目4个，占比10.77%； 高标准农田建设项目资金由政府与农产品加工企业共同提供4个，占比6.15%。 高标准农田建设资金投资主体单一，导致建设资金供给相对减弱，政府要承担大量社会公共事务。 一旦财政支出达不到高标准农田建设所需水平，高标准农田建设项目就会停工或偷工减料，增加高标准农田建设风险，影响食品安全生产。
#02
高标准农田建设融资方式过于集中
融资方式多元化主要是指采取灵活多样的方式筹集和使用资金。 地方政府可以通过多种方式筹集资金，缓解财政负担过重的压力，满足地方政府巨大的资金需求，保持重大公共项目建设的可持续性。 此外，建设基金投资方式的多元化，可以使投资主体在建设过程中明确各自的责、权、利和相互关系，保证所投资金能够实现综合效益。 对65个高标准农田建设项目资金来源的调查显示：51个高标准农田建设项目资金通过政府财政直接支付或转移支付筹集，占78.47%； 7个高标准农田项目建设项目资金通过政府财政补贴、财政贴息、财政担保三位一体的财政支持筹集，占比10.77%； 以政府为主体委托金融机构发行政府债券的高标准农田建设项目有5个，占总数的10.77%。 7.69%； 联合投资高标准农田建设项目资金2个，占比3.08%。 高标准农田建设项目融资方式过于集中于财政支出，造成地方政府财政负担过重。 同时，也不利于调动社会各方面的积极性。 社会各界对高标准农田建设资金使用缺乏监管，社会分工发挥不出来。 协作优势影响高标准农田建设的速度和质量。
#03
高标准农田建设资金筹措协调机制严重碎片化
高标准农田建设涉及产品种类多、服务范围广、需要各相关部门协调配合。 健全有效的协调机制，有利于部门间协调沟通，明确共同利益和责任，特别是建设资金供给方之间有效沟通和交流，可以减少相互推诿和部门矛盾，提高高标准农田建设水平。 以速度和质量推动食品安全生产和农村现代化。 对65个高标准农田建设项目融资协调机制运行情况的调查发现，有9个政府能够围绕高标准农田建设项目单独设立综合协调部门，占比13.85%； 政府相关财政部门，农业农村局、自然资源局、生态环境局、扶贫办、财政办、财政局、水利局等部门就高标准农田建设融资问题进行了沟通项目。 相关会议纪要21份，占32.31%； 政府14家企业与金融部门签署高标准农田建设项目融资协议，占比21.54%； 只有10家政府与企业签订了高标准农田建设项目合作管理协议，占比15.38%。 政府高标准农田建设融资协调机制碎片化运作，导致融资成本上升、资金聚合效果不明确，影响高标准农田建设成效。
#04
高标准农田建设项目资金预算不科学
科学合理的资金预算，可以对项目整体运营进行合理安排，科学分解和量化项目运营周期计划，做到统筹规划、因地制宜、注重绩效、收支平衡。 严格、科学、合理的预算编制，可以提高财政资金的使用效率和使用效率，有利于项目规划和日常监测执行。 通过对河南省N县65个高标准农田建设项目资金投入状况进行现场调研发现，41个高标准农田建设项目未进行事前项目论证，主要供给定位建设资金主体不明，占63.08%。 ; 有14个高标准农田建设项目已确定资金提供者，但相关资金提供者供应能力不符合要求，占比21.54%； 有10个高标准农田建设项目资金预算未设立零标准。 基于预算理念，项目支出明细未按工作量和价格标准计算细化，占比15.38%。 一些高标准农田建设项目预算编制和运行不严谨，建设基金投资主体支持力度不强，导致资金供给与项目实际运行不匹配、项目建设脱节。资金供求关系，影响高标准农田建设项目的有效实施。
03
高标准农田建设资金供需失衡影响因素分析
#01
高标准农田建设项目的“准公共产品”性质导致资金供给渠道狭窄
高标准农田建设项目是国家商品粮基地建设项目，是保障国家粮食安全的基础。 国家层面实施高标准农田建设的目的是增加全社会福利，保障国家粮食生产安全。 因此，从社会效应来看，具有一定的正外部性和空间溢出性，且具有非排他性、非竞争性。 特质。 根据萨缪尔森和桑德莫尔的“公共产品”理论和“准公共产品”理论，高标准农田具有典型的准公共产品特征。 这一特点导致企业、农民及相关经济主体在成本和效益驱动下“搭便车”高标准农田建设。 供给动力普遍缺乏，导致政府成为高标准农田建设资金的唯一供给者，建设资金供给渠道相对狭窄。 一旦地方政府财税等公共资源错配，在政府“有限理性”的作用下，就会出现高标准农田建设资金配置不足或挪用，导致供需结构失衡，缺口较大。建设资金、高标准农田建设效益。 较低，制约国家粮食安全生产，影响农业现代化和乡村振兴战略的实施。
#02
政策约束导致融资方式相对单一
分税制的制定本质上是一种政策调整和制度安排。 这是财政资源的重新配置，是中央和地方政府之间财政权力的又一次配置。 这一税制建立和运行的原则是，将税收定义为税收收入较大、调节国民经济能力较强、与保持国家稳定发展密切相关、易于纳税的中央税种。中央政府集中控制、征收和管理。 凡是便于发挥地方优势、税源相对分散、难以统一征收和管理的税种，被定义为地方税。 一方面，这一税制有利于加强税收征管，强化税收职能； 另一方面，大部分财权掌握在中央政府手中，但相关权力并未随财权一起下放，地方政府仍被给予大量财政支出。 责权、财权和执行权的不匹配，导致地方政府普遍存在较大的财政收支缺口。 为了解决分税制实施造成的地方财政缺口较大的问题，前期大部分城市都采用预算外举债的方式缓解资金紧张。 为避免地方债务风险加剧，我国2014年新修订的《预算法》和国发[2014]43号文明确规定，仅我国省、自治区、直辖市和单列市国家允许计划举债，市县级政府则取消债务融资。 高标准农田建设资金仅依靠地方政府直接支付和上级政府借债转移支付，造成高标准农田建设资金“缺口”。
#03
缺乏协调沟通机制，导致高标准农田建设资金集聚效应不明显。
健全的沟通协调机制是高标准农田建设有效实施的保障。 高标准农田建设是一个涉及机构多、投资额大的工程。 从项目申报、审批、建设、竣工等各个环节涉及多个政府部门。 每一步、每一个环节都需要相关机构的共同努力。 合作。 比如，高标准农田的选址、建设规模、建设用地审批等需要住房城乡建设局、自然资源局、农村农业局参与； 高标准农田建设区环境影响评价需要生态、环境、水利部门参与； 资金筹集、分配、管理等需要财政部门、扶贫办等部门参与； 项目竣工验收需要农村农业等部门的参与。 但N县尚未成立高标准农田建设沟通协调机构，缺乏相应的规章制度。 参与部门，无论是市、县、乡（镇）、村之间的纵向联系，还是职能部门之间的横向联系，缺乏有效、通畅的沟通协调，导致农田建设投资主体高标准对项目具体情况了解不深，地方财政状况与高标准农田建设规划设计不匹配，资金集聚效应不明显，资源配置效果差。 ，预期效益达不到设计要求，制约食品安全生产。
#04
项目规划不合理影响资金使用效率
地方政府是高标准农田建设项目的决策者、建设资源的配置者、建设计划的执行者。 精心策划、科学设计的高标准农田建设规划，可以促进项目达到预期效果。 高质量的建设规划设计是高标准农田建设顺利实施的保障，也能促进建设资金发挥最大效益。 但高质量的建设规划设计需要业务能力强、综合素质高的专业人才来进行高标准的农田建设。 对建设项目选址、规划设计、建设规模、资金筹措、项目建设管控等进行合理论证和设计。在N县开展高标准农田建设的实际过程中，管理人员的专业素质地方政府相关部门的参与度较低。 在前期规划阶段，没有进行详细的走访、讨论和现场勘察。 农民参与度低，规划者、设计者的规划方案较差。 与农村实际需求不够吻合，资金配置不合理，资金动态供给不到位，造成供需结构性矛盾，影响资金使用效率。
04
多元化平衡高标准农田建设资金供需路径
高标准农田对于保障国家粮食安全生产、促进农村经济发展、推动乡村振兴战略有效实施具有十分重要的作用。 但资金投入不均已成为高标准农田建设的难题。 结合高标准农田的“准公共产品”属性，探索多元化投入机制，加强各部门协调沟通，拓展融资渠道，提高资金使用效率，可以有效促进高标准农田建设的顺利实施建设项目。
#01
营造宽松的融资环境，构建多元化的资金投入机制
高标准农田建设属于“准公共产品”范畴，体现公共产品和私人产品的双重特征，表现出较强的正溢出效应，国家（政府）、企业、农民都将获得较大利益。 解决高标准农田建设资金供需失衡问题，要按照“谁受益、谁付费”的原则，创造宽松的融资环境，构建多元化的主体资金投入机制。 首先，高标准农田建设是“准公共产品”。 政府要成为建设资金投入的主导力量，财政投入要成为高标准农田建设投资的主要渠道之一。 因此，各地要结合高标准农田建设项目，详细研究、编制预算，统筹财政资金，最大限度满足高标准农田建设的资金需求。 其次，地方政府要以高标准农田建设资金投入为重点，遵循市场经济规律，构建竞争机制，从建设资源主导转向引导，为高标准农田建设搭建合理的融资平台，建立合理的高标准农田建设融资平台。优化社会资源配置。 整合各类社会资金，有效促进高标准农田建设快速稳定发展。 三要打破单一的政府投资模式，创新产权制度，放开高标准农田建设权，扩大高标准农田经营权，鼓励企业投资、规模承包和外部资金投资在高标准农田建设中，运用市场手段，动员多元化主体投资高标准农田建设。
#02
扩大政策有效供给，促进融资方式多元化
有效的政策供给能够促使政府更好地解决社会公共问题、满足社会各阶层的公共诉求，提高政策执行力，树立政府权威。 高标准农田建设是“准公共产品”。 建设规模大、周期长、资金需求大。 单一的财政支付方式无法满足资金需求。 政府需要结合高标准农田建设的实际情况制定相应的政策。 落实融资政策，拓宽建设资金融资渠道，有效推进高标准农田建设。 首先，政府在设计政策体系时要有针对性、及时性。 在政策规划和起草前，应对农村耕地实际分布、地方财政能力、社会资本、金融市场等进行详细研究，掌握社会舆论和供给情况，制定适当适度的金融政策，避免超前或超前。弥补政策供给的滞后性，为高标准农田建设多元化融资方式提供宽松的政策环境。 其次，根据高标准农田建设资金需求特点，结合资本市场运作，构建完善的地方政府融资机制，推动金融与社会资本合作，采取股权投资和委托担保，多方筹集资金，有效促进高新技术发展。 标准农田建设。 三是将地方政府债务纳入新预算法框架，鼓励地方政府融资平台提高偿债能力，提高信用评级，搭建良好的融资合作平台，最终建立政府网络。企业、金融机构、社会资本等多方参与的多元化投融资体系，保障了政府投融资运营目标的实现。
#03
所有功能部门都加强了协调和沟通，以确保合理的高标准农田资金分配
作为一个全面而系统的项目，高标准的农田建设涉及土地获取，杆线搬迁，沟渠填充和生态环境维护。 它有许多建筑内容和大量投资数量。 因此，其设计规划计划的制定要求所有相关职能部门的集体努力，协作和沟通，以从其各自的职能机构级别提出建设实施计划，并分配相应的资金，以确保在不同的建筑阶段有效供应资金高标准的农田。 首先，在筹集和使用高标准的农田建设基金中，应建立一个联合工作组，以协调不同职能部门之间高标准的农田建设工作的有效联系，改善部门间的联合预防和关节治疗协调机制，并集中相关的与农业相关的基金使用它统一分配建筑基金，并为基金的汇总效应提供全面发挥。 其次，该地区的各个职能部门应定期或不规则地举行高标准的农田建设会议，以充分讨论高标准的农田建设方法，技术，规模和成本分配，达到金融合作框架协议，并建立多元化的农田建设资金。 优化投资机制，以尽可能最大程度地提高财务影响。 第三，在从计划到实施高标准农田的整个过程中，各个职能部门应合理地分配建筑资金，平衡筹集资金并将计划用于农田建设项目，加强信息通信和交流以及严格的资金发行程序以确保有效的建筑基金供应。 ，既没有闲置的资金，也不能缺乏资金。
#04
进行全面的计划和预算以提高基金使用效率
作为一个长期建设期和明显动态管理的项目，高标准的农田建设项目在早期调查，中期建设以及后期的管理和维护方面的任务非常艰巨，对资金的需求仍在增加。 建筑部应结合高标准的农田建设的特征，并很好地协调每个职能部门的建筑任务，以充分利用农田建设基金的效率。 首先，应组织相关人员以讨论高标准的农田建设的规模和内容，并且应根据当地金融和社会资本的整合来优先考虑建筑项目的不同内容，并应准备项目预算根据重要性程度。 有必要确保当年高标准的农田建设项目的资金需求，并合理地计划在随后几年的延续，以确保建筑项目基金和债务之间的平衡。 其次，为了应对施工过程中可能的项目变化，应分配储备金。 在使用之前，应召集专家进行全面示范并改善使用资金的程序。 此外，应发挥现场主管的作用。 对于某些隐藏的项目，应保留图片或视频材料作为最终帐户和现金支付的基础，以确保使用资金的效率。 第三，应重点介绍该地区高标准的农田建设资金，应设立独立的监督和验证机构，以监督活动之前，期间和之后的筹集和使用相关的建筑资金。 ，惩罚那些延迟项目进度的人，并确保该地区高标准的农田建设工作的有效运作。
05
结论
高标准农田的建设是实施“在地面上ho积食物并在技术中储存食物”的国家战略的基础。 这是实现农业现代化并改善农业产业体系的重要起点，也是全面实现经济，社会和生态利益的重要保证。 。 需要足够的资金来确保高标准的农田建设，提高耕地的承载能力和产出能力，并利用谷物生产的潜力。 因此，根据党中央中央委员会在“农业，农村地区和农民”问题上提出的新要求，重点关注贫困减轻结果和农村振兴之间有效联系的主要基调。 ，再加上河南县N县的高标准农田建设基金的筹集和使用，提议从宏观一级创造一个宽松的融资环境，建立了一个高标准的农田建设融资机制，由政府金融领导的多元化投资社会资本的支持和有效参与； 在顶级设计，打破政策限制并扩大融资渠道方面做得很好； 加强各种职能部门进行交流和交流，合理地分配建筑资源，加强日常监督和管理，确保有效实施高标准的农田建设，建立坚实的农业生产能力基础设施条件巩固贫困结果以及农村振兴策略联系的有效性。
