概括
本文旨在探讨《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》中关于投资和持股比例的相关规定。 该条款的主要目的是保障农村商业银行稳健发展，同时保护投资者合法权益。 本文基于现行监管体系下对农村商业银行股东出资比例的规定以及违规可能产生的法律后果，探讨当前监管环境下农村商业银行股东出资比例的主要问题，并提出相应的建议。
关键词：银行监管；机构行政许可；股权投资；限制；法律后果
三、当前监管环境下农村商业银行投资及持股比例的主要问题
（一）监管规定
1、除少数城市农村商业银行外，我国大部分县域农村商业银行注册资本较小，抗风险能力较弱。 因此，为了巩固注册资本、保持股权稳定、防范控制风险，金融监管部门对于股东持股数量和农村商业银行数量的监管一直比较严格，对股东持有的股份数量和数量也有明确的要求。持股期限。 其中，单一境内非金融机构/单一境内非银行金融机构及其关联方、一致行动人的投资总额及持股比例合计不超过10%； 单个自然人及其近亲属的投资总额及持股比例不得超过2%； 职工自然人的投资总额及持股比例不得超过2%。 总投资持股比例不得超过20%的强制性要求，还包括同一投资者及其关联方、大股东一致行动人参股农村商业银行不得超过2家，或者数量不得超过2家的横向要求。控股农村商业银行的数量不得超过1家限制。 在持股期限方面，农村商业银行主要股东自获得股权之日起五年内不得转让股权。 风险处置措施由中国银保监会或其派出机构批准，或银保监会或其派出机构责令转让，涉及司法强制执行或不同控制主体之间股权转让等特殊情况的除外由同一投资者。
2.除上述一般要求外，高风险农村商业银行还有一些特殊的股东资格标准。 与非高风险农商行相比，高风险农商行的股东资格标准在持股比例、股东性质等方面均有所放宽。 例如，对于高风险农村商业银行，需要分期入股化解风险的境内非金融机构法人可以超过单个境内非金融机构及其附属机构的投资总额和持股比例一致行动人不得超过农村商业银行的股本总额。 有10%的比例限制，但原则上5年内持股应降至20%，国有企业应逐步退出。 由于上述非常规标准体现在金融监管部门依据部门规章发布的各类规范性文件中，难免会与《农村中小银行行政许可实施办法》等部门规章产生形式上的冲突。事业单位”及其他部门规章适用时。 需要协调的地方。 这也是需要特别注意的。
3、参股多家农商行的政策已有演变。 原银监会2015年发布的《市场准入实施细则（试行）》（银监发[2015]47号）首次明确规定单一自然人、企业法人投资者及其关联人投资农村中小银行。 机构投资同类机构不得超过5家； 如果投资比例超过20%，则只能投资1家机构。 原银监会2018年颁布的《商业银行股权管理暂行办法》第十四条对上述规则进行了修改，即：同一投资者及其主要股东的关联方、一致行动人不得参股2家以上商业银行。 ，或控股商业银行数量不得超过1家。农村商业银行应根据投资者是否为大股东确定适用不同的监管规则。
（二）未解决的问题
上述关于农村商业银行股东持股比例的要求虽然表面上十分明确，但在实践中却存在不少问题。 笔者认为，突出表现在以下几个方面：
1、认定关联方、一致行动人关系、发现股权关系存在诸多困难。
（一）关于关联方认定。
虽然《商业银行股权管理暂行办法》第三十二条第二款规定，农村商业银行应当将大股东及其控股股东、实际控制人、关联人、一致行动人、最终受益人视为自己的股东。按照渗透原理。 关联方均受管理。 但由于缺乏强制披露机制，加之监管审查手段的局限性和滞后性，如果拟投资农商行的股东刻意隐瞒相关关联关系，农商行将很难发现此类关联关系。相关实体提前。 这在一致行动关系的情况下尤其明显。 除非相关股东主动披露，否则金融监管部门和出具关联关系法律意见书的律师事务所无法通过事前审查发现农村商业银行股东之间的一致行动关系。
（二）股权委托的确定。
比关联方、一致行动人关系更为严重的股权控股和隐形股东现象，是农村商业银行股东资格管理的一大难点。 由农村信用社改制而成的农村商业银行，股东户数过多，自然人股东比例较高，个人户资本占比较小，股权高度分散，股东股权管理长期不规范。 在这种情况下，以各种理由代持农商行股权的“浑水摸鱼”不乏其人。 持股保密的直接后果是，即使是农商行机构本身也无法及时有效地发现和识别持股的存在。 现实更令人尴尬。 即使在近年来严格的金融监管背景下，涉及农村商业银行股权的行政处罚案件也很少。
（三）投资资金来源穿透审查问题。
考察股东关联性，穿透投资资金来源是重要手段。 根据多次修订的《农村中小银行机构行政许可事项申请材料目录及格式要求》，境内非金融机构法人提供的持股信息包括但不限于： ：涵盖企业法人代码、住所、成立日期、拟认购股份数量、企业法人名单，包括净资产占总资产的比例、股权投资（含本次）占净资产的比例、近两年盈利状况； 发起人企业近两年的审计报告（含拟控制公司的发起人应提供最近三年的审计报告），以及拟控制公司的企业法人资信证明持有5%以上股份（含税务机关出具的完税证明、中国人民银行信用报告）、主营业务及主要利润来源； 企业法人入股目的、出具的资金来源及真实合法性书面声明等。从这一点来看，金融监管部门对农村商业银行股东资金来源的审查投资农村商业银行只需满足上述正式指标，并重点关注拟参股的境内非金融机构法人自投资之日起近两年经审计的财务报表。 财务会计报表及其他纳税、信用报告等证明或说明材料
包商银行事件以来，金融监管部门加强了对股东投资资金来源的审核和管理。 金融监管部门强调对投资基金的穿透式审查。 他们不仅要求拟投资入股的境内非金融机构法人提供上述正式文件，还在审核过程中利用EAST系统对公司账户流向进行分析判断，以甄别其真实状况。 投资资金来源。 不可否认，这种继承自证券监管机构的穿透式审查理念对于核实股东投资资金来源的真实性、合法性大有裨益，大大增加了非自有资本投资被发现的概率。 但在实践中，难免出现渗透“度”难以把握的情况。 一方面，相关金融监管规则和行政许可事项申请材料目录并未对渗透审查提供明确的行为指引和操作步骤。 金融监管部门工作人员行政自由裁量权过大，无法把握一线操作的穿透要求。 在何种程度上容易陷入以“穿透”为目的的审查误区，从而拖延行政许可审查时限； 另一方面，大量账户流水核查材料无法有效证明工作中投资资金来源的真实性。 拟股东如果想真正避免入股资金来源问题，还可以在实践中寻找穿透式审查的漏洞。 因此，过度的穿透式核查不仅说明金融监管部门工作人员认真履行监管审查职责，似乎并没有真正解决判断投资资金来源的实质性问题。
2、自然人股东资格标准存在明显漏洞
现行金融监管规则对农村商业银行自然人股东的资质要求过于简单，这为实践中自然人违规入股农村商业银行提供了明显的“机会”。 与拟入股境内非金融机构股东提供的信息相比，自然人只需证明其是具有完全民事行为能力的中国公民、无犯罪记录、有良好的社会信誉和诚信记录，本次收购股份的资金为自有资金。 。 至于拟入股的自然人股东是否具有良好的社会信誉和诚信记录，农村商业银行和金融监管部门只能通过查阅中国人民银行征信中心的个人信用报告来判断。 这种书面、非现场审查的方式过于敷衍，无法了解和分析自然人股东投资农村商业银行的真实情况，也不能有效发现客观问题。
关于如何证明自然人具备投资农村商业银行的资金实力，现行《农村中小银行行政许可事项申请材料目录及格式要求》仅要求自然人的收入证明及其对投资资金来源真实性、合法性的承诺。 ，却有意无意地遗漏了个人纳税证明，而个人纳税证明是证明自然人收入和财务实力最有效的方式。 自然人的收入证明更加形式化，在可信度上显然无法与国家税务部门提供的个人纳税证明相比。 这或许是对当前个人税收现实的无奈妥协，但却间接导致了农商行个人股东资金来源审查上的致命漏洞。 此外，需要注意的是，在农村商业银行自然人股东的资质管理中，虽然前十名自然人股东和持股1%以上的自然人股东需要重点加强管理，但资质管理其他自然人股东的参与也不容忽视。 现实情况是，不少农村商业银行忽视了对前十名自然人股东和持股1%以上股东以外的自然人股东的管理，违规持股问题严重。 这种情况不可避免地反映出自然人股东的管理失误。
关于作者
金玲律师助理
大成大连
专业领域： 公司与并购、银行与金融、政府、公共政策与国有资产运营监管、争议解决
