随着世界范围内城市化水平的提高，城市对经济发展做出了突出贡献，但生态保护的压力也越来越大。 如何有效吸引和利用投资，在保证人地和谐关系的同时推进城镇化，实现城市社会与自然的可持续发展，是亟待讨论的重要命题。
2023年11月，联合国人类住区规划署（Human，UN-）发布了题为《释放城市潜力：可持续城市发展的投资方法》的报告（下称：Urban）。 该报告由联合国人居署一位高级管理人员主导，该书由顾问博士撰写，提供了使城市更具可持续性和可投资性的政策建议。
报告指出，发达国家城市化进程已接近尾声，发展中国家城市化正逢其时。 在城镇化带来的经济发展和社会进步的同时，落后地区还存在城市可持续发展资金不足的问题。 这使得亚非一些落后国家的城市化显得过于先进或不足，环境污染问题严重，人力资源不足。 地方与地方关系矛盾尖锐。 为填补资金缺口、清除投资障碍，各国政府应通过探索多元化资金来源和创新工具、提高城市借贷公信力、推广新型伙伴关系模式、建立健全监管和制度体系等措施，直面投资短缺问题。 。 吸引投资促进城市可持续发展。
论文研究院已翻译本报告并分期发布，以飨读者。 本刊发表序言和内容摘要，旨在向读者介绍问题的起源、报道框架和政策思路。
前言
城市作为国家和世界经济发展的引擎，贡献了世界80%以上的GDP。 但同时，城市也是气候变化、环境污染等全球性问题的根源。 建筑密集、交通拥堵的城市排放的二氧化碳约占全球的75%，全球前25位城市的温室气体排放量占全球城市温室气体排放总量的52%。 可见，城市承担着应对气候变化、实现可持续发展目标的主要责任。
2030年议程、新城市议程、亚的斯亚贝巴发展融资行动议程、气候变化巴黎协定等为城市可持续发展制定了路线图。 城市是实现可持续发展目标和应对气候变化的关键。 《新城市议程》要求政府加强对城市可持续发展的财政投入，将城市经济和金融作为城市可持续发展投资的基石。
然而，全球经济正面临多重冲击。 COVID-19大流行、乌克兰战争、高通胀和经济增长疲弱、贫困、货币和金融状况收紧、债务过多以及气候灾害不断升级正在对全球经济造成严重破坏，并可能阻碍可持续发展目标的进展（可持续发展目标）。 完成。 而且，由于全球金融体系短期化、脆弱、不公平、容易发生危机，这些复合冲击对发展中国家的影响日益严重，进一步加剧了全球不平等。 解决这些问题，需要实现优惠贷款与常规贷款的协同和相互促进，大规模增加人道主义行动、气候保护行动等项目的发展资金。 每年金额估计超过5000亿美元。 在此背景下，联合国人居署编写了这份报告来表明立场。
该报告审视了世界各地的城市化趋势和特征，阐述了城市投资的重要性，探讨了可持续城市发展投资的障碍和挑战，以及住房、基础设施、水和卫生等关键城市发展领域的资金缺口。 、COVID-19 对城市收入的影响、资金来源的多元化以及创新工具对促进可持续城市发展的影响。 此外，报告还讨论了消除投资障碍和释放城市潜力的方法，并就如何使城市更具可持续性和投资价值提供了政策建议。 报告还提出了通过投资可持续城市释放城市潜力的转型路线图，并建议政府部门采取以下行动：多元化资金来源、扩大自身收入、拓宽外部投资渠道、改善政府与社会资本合作。 （-，简称PPP），加强各级政府之间的合作，建立城市间资源共享的横向伙伴关系、创新应用等。
A）城镇化的特点、机遇与挑战
全球城市化前景分化，发展中国家与发达国家城市增长模式差异明显。 目前，发达国家城市化程度较高，但城市化速度正在放缓，快速城市化主要发生在发展中国家。
20世纪中叶，发展中国家的人口只有17.8%居住在城市，但1950年以来的50年间，这一比例已增至40%以上。 预计到2030年，发展中国家的城市人口将达到总人口的近60%。 发达国家和发展中国家的城镇化发展模式存在显着差异。 发达国家的城镇化率（城镇人口占总人口的比例）基本高于世界平均城镇化率，而发展中国家的城镇化率普遍低于世界平均城镇化率。 1800年至1960年间，发达国家的城市化速度快于发展中国家，但自20世纪60年代以来，发展中国家的城市化速度快于发达国家。
未来93%的城市人口增长将发生在发展中国家，主要集中在亚洲、非洲和拉丁美洲，预计将分别占城市总人口增长的54%、32.5%和6.8%。 与此同时，郊区化和城市扩张的趋势也在加速。
预计未来40年，全球城市覆盖率将增加两倍，农业用地将减少，地球的可持续发展将受到威胁。 2010年，城市聚集区总面积约为100万平方公里。 如果城市人口增长和长期的去密化趋势持续下去，到2050年，城市住区覆盖的地球面积将增加到300万平方公里以上，这将对城市可持续发展构成巨大挑战。
此外，全球城市化趋势以中小城市为主。 世界上大约75%的人口居住在人口不足50万的小城市。 亚洲拥有最多的小城市人口，非洲将成为世界上小城市增长最快的地区。 预计在未来15至25年内，非洲人口将增加一倍至三倍。 然而，小城市财政能力薄弱，导致基础设施和服务严重短缺，经济增长机会不足，城市贫困加剧。
正如前言所述，城市是国民经济增长的引擎，对全球GDP的贡献率超过80%。 城市人口密度较高、建筑设施紧凑，意味着人均基础设施投资成本较低，城市基础设施和服务运营维护成本较低。 城市中的人均能源需求和相应的碳排放量也可能低于相同人口分布在大片地区的情况。 城市之间的关系更加密切，这也有助于促进社会互动和增强创造力。 因此，城市是经济发展以及环境可持续的社会和经济发展的基础。
城市比农村地区生产力更高，大城市比小城市更高，发达国家城市比发展中国家城市更高。 城市“规模效率”影响生产力，并可能产生重要的政策影响。
城市化与生产力呈正相关。 城市化水平越高，生产力越高。 这种正向关系在发达国家更为显着。 城市生产力也与城市密度呈正相关。 密度较高的城市往往生产力更高。 然而，非洲的城市化似乎是独一无二的。 非洲经历了快速的城市化，但生产率增长较低，有时甚至下降。 例如，与美国相比，1990年至2018年间，非洲的劳动生产率基本保持在美国的12%。相比之下，亚洲发展中国家正在迎头赶上，其劳动生产率占美国的比重从同期增长19%至24%。
基础设施投资具有促进城市经济增长的“乘数效应”。 将基础设施投资支出增加到GDP的0.5%可以反向使GDP增长1%。 即使对于财政状况相对紧张的国家，只要基础设施投资水平达到此前水平的三分之一，到2025年全球产出仍可增长近2%。 大约三分之一的影响将来自跨境溢出效应。
城市在满足公民对基础设施和服务的迫切需求方面面临着越来越多的挑战。 市政收入往往不足以满足庞大且不断增长的公共支出需求。 与此同时，城市决策往往因缺乏明确的决策机制而受到阻碍。 各机构在影响城市的决策中往往具有重叠和模糊的任务，许多城市现有的组织结构无法充分解决跨区域的城市问题。
与发达国家相比，发展中国家的城市自筹资金能力较弱，需要更多的投资。 一个国家的经济发展水平越低，其城市的财政能力越弱，但城市的资金需求和资金缺口就越大。 低收入国家地方政府年人均自有收入为12美元，低收入和中等收入国家为45美元，中等收入国家为267美元，高收入国家为是 2,944 美元。
尽管非洲城市正在快速城市化，但其自给自足的创收能力却极其薄弱。 例如，尼日利亚硫磺市的自有收入仅占总收入的2.2%，塞拉利昂凯内马市的人均总收入仅为0.31美元，尼日利亚阿伯丁市的人均总收入仅占总收入的2.2%。英国的人口规模与凯内马市相似，总收入为 5612 美元，是凯内马市的 18,103 倍。 非洲城市与发达国家城市之间的创收能力差距惊人。
城市可持续发展的投资缺口体现在以下几个方面：
城镇住房投资缺口
为了实现可持续发展目标 11 (SDG11) 设定的目标——为所有人提供充足的住房，全世界每年需要投资约 3-4 万亿美元。 此外，还需要大量资金来维护和改善现有住房。 在城镇化快速发展的趋势下，住房投资缺口不断扩大。 据了解，全球约有8.3亿人仍生活在贫民窟中。 考虑到2030年左右城市人口将再增加20亿，到2030年将有约30亿人（约占世界人口的40%）需要新住房。 这意味着全球住房短缺5.65亿套。
基础设施投资缺口
当前，发展中国家每年须追加投资1.3万亿美元，推动城市公共基础设施建设。 总体而言，全球发展中国家基础设施投资缺口为1.1万亿美元至1.5万亿美元。 亚太地区基础设施投资缺口每年约1800亿美元，拉丁美洲每年缺口约240亿美元，非洲每年缺口超过930亿美元。 这意味着对于非洲国家来说，需要将37%以上的GDP投入基础设施建设。 预计未来20年，全球基础设施投资需求将在30万亿美元至40万亿美元之间。
清洁水系统和卫生设施方面的投资缺口
每年清洁水系统和卫生设施的资金缺口约为7000亿美元，供水和卫生设施不足造成的总经济损失估计为2600亿美元，大约相当于发展中国家GDP的1.5% 。 COVID-19 对人类和经济造成的毁灭性影响凸显了无法获得清洁水和卫生设施的人们的脆弱性。 为了改变这种状况，需要扩大清洁水系统和卫生设施建设的投资，改善公共卫生体系，并对其他部门产生带动影响。 所有可持续发展目标区域都缺乏足够的资金来满足健康标准。 来自20个国家和地区的定量数据显示，清洁水和卫生设施与满足当前需求的资金之间仍存在约61%的差距。
城市可持续发展的投资障碍表现在以下几个方面：
首先，城市基础设施项目对城市经济发展具有重要推动作用，对可持续发展具有重大影响。 然而，大多数城市基础设施投资都受到一系列市场和制度失灵的影响，阻碍了政府为城市基础设施筹集资金的努力，导致这些城市缺乏能够提供足够财务回报的融资项目。
其次，城市基础设施开发项目具有长期盈利潜力，具有显着的经济效益和社会效益。 然而，它们也受到一系列市场失灵的影响，包括外部性、规模经济、自然垄断、不完全信息和公共产品。
此外，市场失灵往往与支持市场发展的机制失灵和监管失灵有关。 制度失灵的主要原因是监管框架存在漏洞以及政策缺乏一致性和确定性。 投资城市时往往存在很大的不确定性。 这可能与城市基础设施项目缺乏一致的标准和可行的融资模式来偿还前期资本成本、市政业务运营的透明度、缺乏明确的投资法规以及缺乏健全的政策和法律框架有关。 发展中国家特别是低收入国家城市的技术和财政能力较弱。 许多小城市（甚至中等城市）没有足够的专业知识来设计和执行投资项目，并且往往不具备获得私人投资和国际投资的技能。 合理的投资制度和监管框架。
B) 资金来源多元化，创新融资工具
资金来源多元化和融资工具创新是支持城市可持续发展的两大基石。
增加自有资金收入可以增加城市的绝对收入，同时提高地方政府的财政自主权，使他们能够更好地管理公共财政，更好地提供基础设施和服务。
地方政府应有权筹集自己的资金并实现收入来源多元化。 提高城市的创收能力和相关激励措施可以改善城市财政。 这反过来也提高了城市资产（如土地）的配置效率，降低了运营成本。 它还提高了透明度并加强了成本回收方法，为吸引资金和进一步投资改善城市服务奠定了基础。
地方政府通常通过两种形式获得自己的收入：（1）地方税； (2)使用费。 此外，一些城市正在采用创新方法来扩大收入基础。 例如，哥伦比亚麦德林市政府将其拥有的企业利润计入其自有资本收入的一部分。
其他创新方法包括：
土地价值获取是创造地方收入的重要且创新的替代方案。 城市可以通过土地增量税、改良税、土地聚集和调整、开发权出售、税收增量融资、收入分享、利润分享、再融资收益分享、使用费和影响等机制获取公共政策和干预措施产生的收入费用。 价值。
采用集体融资方式（A），满足小城市政府的投资需求。 这些政府常常面临市场信贷不足以满足独立融资和投资需求的问题。 混合融资 ( ) 是一种将稀缺的公共资金与私营部门资本结合起来的方法，以推动创新、高影响力的基础设施项目的开发，这些项目有助于可持续发展，同时为投资者提供足够的财务回报以降低风险。 例如，2010年至2016年期间，国际金融公司（IFC）使用了超过5.6亿美元的捐助资金，支持了50多个国家的100多个项目，利用了国际金融公司约20亿美元的融资和46亿美元的私人部门资金。
对于许多国家，特别是低收入和中等收入国家来说，政府间转移支付仍然是地方政府最重要的资金来源。 在一些撒哈拉以南非洲城市，政府间转移支付占地方总收入的90%以上。 例如，2010年至2013年，坦桑尼亚年均政府间转移支付占财政总收入的92%，其自身收入仅占8%。
城市发展基金（基金）通过地方政府将投资引入城市基础设施，从而加强这些机构在此过程中的能力。 此类基金通常在国家层面设立，充当金融中介，通过贷款和赠款相结合的方式将资源引导至城市基础设施，在某些情况下还提供混合融资。 目前已有60多个国家设立了该基金。
债务融资（Debt）是分权财政体制下城市基础设施融资的主要资金来源。 可以通过债券、银行贷款、养老金等方式进行。资金来源可以是私营部门，也可以是公共部门。 债务工具，包括银行贷款和债券，是美国和中国基础设施项目最大的融资来源之一。 美国地方政府通过债券借款总额已达3.8万亿美元，而中国未偿还地方政府债券约为4万亿美元（折合人民币25.3万亿元）。
过去 20 年来，用于城市基础设施的私人融资 ( ) 显着增长。 公私合作伙伴关系（PPP）是基础设施项目的典型融资方式，通常通过公共部门实体和私营部门实体进行。 建立涉及公共基础设施的设计、融资、建设、运营和维护的长期合同。 风险分配和责任根据公共和私营部门之间签订的合同类型而有所不同。
从转型投资转向转型投资是指动员私人资金进行社会技术可持续性转型。 在企业社会责任的不断讨论和城市实践的演变下，可持续投资形成了四种独特的可持续投资浪潮：（1）道德投资； (2) 社会责任投资； (3) 个人负责投资； (4)影响力投资。 每一次可持续投资浪潮都会带来新的投资策略。 例如，在基于规范或指数筛选的策略的驱动下，资产管理公司更喜欢投资于遵守特定规范或纳入可持续发展/ESG市场指数（包括 400社会指数）的公司。 ”、“道琼斯可持续发展指数（Dow Jones Index）”等。
多边开发银行（MDB）是迄今为止为可持续城市发展提供融资的主要国际提供者。 他们向城市提供的资金有助于利用其他融资来源、提供专业知识并扩大解决方案，以支持发展中国家的可持续城市发展。 其中，世界银行每年平均为可持续城市和社区项目提供50亿美元融资，帮助城市满足城市化的关键需求。 通过投资项目融资、政策制定贷款、成果计划融资等方式，世行累计投资339亿美元，有效推动了231个投资组合项目的发展。
C) 使城市更具可持续性和投资性的政策建议
（一）选择合适的发展道路：借力国家发展规划促进城市发展
各国应选择适合本国发展阶段和条件的发展道路，以国家发展规划推动城市发展。
使用国家发展计划（NDP）可以根据国家优先事项了解发展的复杂性、连贯性和优先顺序，从而指导城市发展。 空间规划还应更好地与国家全球生态足迹发展计划保持一致。
（二）建立健全监管和制度体系
各国应建立健全金融监管和制度体系，保持融资渠道畅通。 这些努力可以增强以下四个领域的能力：
- 法律、监管和政策环境：建立明确的法律和监管体系来授权和管理地方政府借款，并建立有效和高效的土地和财产体系和市场。
- 制度环境：建立能够为私营部门提供投资机会和融资能力的政府机构。 这样的组织应该具有协调有效、职责分工明确、可预测的特点。
- 投资和信用环境：城市信用额度需要经过城市信用评级认证，以体现城市信用价值，吸引资本市场、私营部门等融资。同时，城市还需要提高规划能力管理大型资本项目、货币风险和利率波动。
- 财政环境：政府如何管理和监控其支出水平、税率和融资工具负债将直接影响私营部门的投资意愿。
（三）推广新型伙伴关系模式，发挥私营部门融资作用
国家可以通过建立必要的法律法规体系、政策和简化的行政程序，营造公私合作（PPP）环境，促进私营部门融资。 公私合作伙伴关系（PPP）可以通过地方政府、私营部门和其他参与者之间的互惠互利，找到可持续城市发展的可扩展解决方案。 具体包括：
1. 促进各级政府之间的纵向伙伴关系。 一些金融工具和产品的有效实施往往依赖于各级政府之间的有序合作，尤其是跨境基础设施。 中小城市的融资更多地依赖于政府间的转移支付，或者技术和行政的跨区域协调支持。 例如，大型交通基础设施投资通常需要大量的区域协调。
2. 改善多层次合作是确保气候政策转化为地方行动并成为国家预算一部分的关键。 在新加坡这样比较成功的发展模式中，国家通过配置资金来主导并创造合适的投资环境。 如果我们希望吸引私营部门融资，我们需要一个强大的国家主导型经济，并在地区和地方层面实现适当的权力下放和经济管理专业化。
3.促进城市间资源共享和聚合的横向伙伴关系。 两个或两个以上城市可以开展横向合作，整合共享资源。 这种方式适合人口和财力较小的城市政府集中资源、减少重复、共同吸引和留住高技能和经验丰富的人才。
4.推动政府、社会资本和公众合作（——，简称PPP，4P）。 4P方法是解决公私伙伴关系问题的一种方法，特别是通过将公众纳入公私伙伴关系中来解决缺乏包容性和透明度等问题，改善人民福祉。
（四）支持城市提升公信力
城市需要创新并通过当地资本市场和商业伙伴关系获得私人长期融资。 城市吸引民间投资需要以提高信用价值为重点，着力提高创收能力、财务管理能力、项目实施能力，为城市获得外部融资创造良好的环境。
（五）加强公共投资，支持城市可持续发展
公共投资可以为城市的可持续发展提供资金，特别是通过支持基础设施运营。 公共投资刺激经济活动并提高现有私人资本（物质和人力）的生产力。 从而促进经济增长。 城市应增加公共投资以刺激私人投资。
（六）优化城市自身收入
优化城市自身收入可以增加城市的绝对收入，也可以提高政府的财政自主权，从而使城市政府能够更好地管理公共财政并满足城市需求。
为此，城市需要进行深入的收入差距分析，以确定潜在的收入来源及其财政影响。
第一步是分析全市财政收入基线，了解各收入来源（包括税费、补助金和其他资金来源等）的现状。 第二步是将这些收入来源与类似城市进行比较，探究差异的原因。 通过进行初步调整来评估潜在的收入来源（规模、相关性和影响），城市可以选择最有前途的收入来源。
土地是许多城市的主要资产，但往往没有得到充分利用。 因此，城市应该开发工具来释放和获取土地价值，为城市发展提供资金。 具体来说，城市承担规划、设计和开发许可责任，促进土地资产高效利用，提升土地资产价值，释放大量公共和私人融资，优化自有收入。
（七）促进积极的城镇化和城市生产力
一个城市的生产力与其自身收入之间存在正相关关系。 强劲的经济和生产力有助于城市产生更多的自有收入，而疲软的经济则阻碍增加自有收入。 因此，城市有必要加大生产性资产投资，提高城市生产力。
城市化通过提高专业化、实现规模经济和促进集聚来推动生产力的提高。 城市化对生产力的影响取决于城市的发展方式、发展质量和融资方式。 然而，城市化也可能在缺乏经济增长和生产力的情况下发生。 例如，在一些撒哈拉以南非洲国家，城市化在很大程度上与经济发展脱钩，并没有带来生产力的显着提高。 与美国相比，1990年至2018年非洲劳动生产率保持在美国的12%。亚洲发展中国家劳动生产率不断提高，与美国劳动生产率之比不断提高。从 19% 增加到 24%。
（八）有效利用外部融资渠道
一个城市获得外部融资的能力取决于该城市的财政基础设施和能力水平。 目前，城市有多种外部融资来源可供选择。
地方政府发行市政债券是一些发达国家为长期城市基础设施项目融资的普遍选择。 例如，在美国，超过 50,000 个地方政府和监管机构使用免税债券投资了四分之三的基础设施。 截至2023年，美国地方政府未偿还的市政债券将达到4万亿美元。 同样在基础设施建设方面，中国等国家广泛使用特殊目的载体（SPV）来筹集资金。 2010年，中国地方政府通过SPV筹集的资金相当于GDP的32.6％，该资金已上涨至2020年GDP的121.1％。
气候融资是获得外部融资的另一种创新方式。 全球城市气候金融估计在2017 - 2018年平均每年3840亿美元，使用自下而上的项目级别的信息进行了约750亿美元的跟踪，约1.47亿美元用于Urban Green ，来自Urban Green oon Green oon Green and on Green and of Green and of Green and of Green建筑和电器约为161亿美元。
消除或减轻风险对于吸引私人投资城市基础设施至关重要。 可以以各种形式控制项目风险，例如财务保证和可用性付款。 它还涉及加强该国的商业环境，包括治理，监管框架，许可，计划，采购，活动，融资能力和金融市场等关键指标。 通过确定每个国家在哪些指标上表现最好以及在哪里有改进的余地，政府可以制定政策来促进更大的公共和私人基础设施投资。 风险与每个国家的发展水平密切相关。 只有当国家达到较高的发展和收入水平时，它们才能缩小资金差距，改善流程，促进繁荣并降低投资风险。
（ix）加强多边主义和多边发展银行（MDB）的作用
面对不断增长的挑战，我们需要更强大，更好的多边机构来支持城市。 多边开发银行可以通过创新的投资工具和平台来帮助各国访问私人资本，并通过补充公共投资。 多边开发银行的援助还将帮助城市满足其社会和环境需求，并且可以成为吸引和补充私营部门投资和混合融资的重要推动力。
（x）增强城市在准备和实施投资项目中的财务和技术能力
提高本地一级的投资和资本管理能力。 地方政府处于实施项目的最前沿，需要足够的技术和财务能力，以确保项目交付的成功和质量，并促进参与性预算，基于性别的预算和发展预算与可持续发展目标保持一致，从而促进基于人权的人权城市一种发展方法，将人们和可持续性置于发展过程的中心。
此外，城市需要增强项目准备能力和评估水平，以提高城市项目的可行性并提高财务管理和效率。 这有助于确保城市具有稳定，可预测的收入来源，并改善项目的持续性。
（本文的翻译者lu 是论文研究所的研究人员，而Shi Xueqi和Mei的研究人员是纸质研究所的实习生）
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城市是出于聚集而出生的。
城市的公共政策，生活环境和习俗塑造了公民生活的基础。
论文城的观察重点是公共政策，应对公众的关注，并讨论城市问题。
