编者注
《煤矿安全生产条例》已于2024年1月24日作为国务院令第774号公布，自2024年5月1日起施行。为充分了解其重要意义、立法目的、法律体系、监督管理内容、煤矿企业法律责任和法律规定等，公司微信公众号专门开通了【《煤矿安全生产条例》知识问答《条例》栏目发布权威解读文章，全面营造“尊法、学法、守法、用法”的良好氛围，引导干部职工把《条例》切实融入到各方面煤矿安全管理。
制定颁布《煤矿安全生产条例》的重要性
戴海军 应急管理部信息研究所法律研究所副所长
依法治国是治国理政的基本方式。 《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》）的颁布，是推进煤矿安全生产依法治理的重要体现，有助于健全和巩固国家监管体系，地方监督和企业责任。 进一步完善煤矿安全生产法律法规体系，推动煤矿安全生产监督检查更好纳入国家治理体系，更好释放治理效能。
一、《条例》的制定恰逢其时
《矿山安全法》很早就颁布了。 《安全生产法》虽然经过多次修改，但作为一部规范全行业、各领域的综合性法律，其在煤矿安全生产领域的直接适用始终面临着“力不从心”的尴尬。 。 国务院分别于2000年和2005年颁布了《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿安全生产事故的特别规定》。 随着煤矿安全生产的改革和发展，在对煤矿安全生产法律法规进行系统化理性分析的基础上，从遏制重特大事故的现实考虑出发，有必要制定一套既适应煤矿安全生产需要的综合性行政法规。新时代的新要求，为煤矿安全生产管理提供了顶层设计，也解决了制约煤矿安全生产发展的诸多堵点。 切实发挥煤矿安全生产法律法规体系承前启后的重要作用。 由此看来，《条例》的出台恰逢其时。
二、巩固建立煤矿安全生产法治化治理基本框架
《条例》充分吸收《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿安全生产事故的特别规定》等立法经验，努力构建煤矿“煤矿安全监察条例”的基本框架。国家监管、地方监管、企业责任”的安全生产依法管理体系。 “国家监管、地方监管、企业责任”成为新时代煤矿安全生产法制化的基本标志。
《条例》在总则中明确规定，煤矿安全生产工作接受国家监督、地方监督、企业责任，强化和落实安全生产责任； 第二章至第四章分别规定煤矿企业的安全生产责任、煤矿安全生产监督管理和煤矿安全监察。 系统按照这样的结构和顺序安排的主要原因是：
一方面，煤矿安全生产风险产生于煤矿企业生产经营过程中。 按照“谁制造风险，谁承担风险”的逻辑，煤矿企业应对职工承担首要安全保障义务，也就是我们通常所说的“企业主体责任”。 另一方面，进一步发挥煤矿安全生产监督检查体制机制优势，要理顺部门职责，推进机构、职能、权限、程序、责任法治化。 中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出，形成边界清晰、职责合理的政府机构职能体系分工明确、权责一致、运行高效、法治保障。 这意味着每个监管环节都不能有漏洞。 我国煤矿安全生产目前采取分级属地监管和纵向全国监管相结合的模式，也就是我们通常所说的“国家监管”+“地方监管”。 但在实际操作中，煤矿安全监管监管的一些职责有待进一步明确，协调机制和自身体系建设有待完善。 因此，《条例》立法的一项重要任务，就是明确煤矿安全生产国家监管与地方监管在权限和程序上的职责分工和工作衔接机制，推动形成合力。加强煤矿安全生产监督检查。
《条例》的一大亮点是，第四章明确了国家监管职能定位，确认和巩固了国家矿山安全监管体制改革成果，让矿山安全监管机构更有信心履行煤矿安全监管职责。安全监管职能。 国家监管的核心内容可以概括为“政府监管、企业检查”：所谓“政府监管”，是指矿山安全监察机构对地方政府煤矿安全生产监管情况进行监督检查； 所谓“巡企”，是指矿山安全监察机构依法对煤矿企业执行安全生产法律、法规的情况进行监督检查。 与公安其他领域采取的单轨监管相比，煤矿安全生产较早实行双轨监管模式，即除地方监管部门对煤矿企业实施属地监管外，煤矿安全监察机构也进行监管。依法对煤矿企业进行检查。 两者虽然形式上有重叠，但目的和侧重点不同。 “巡企业”是矿山安全监察机构履行国家监察职责的重要方式，旨在验证地方监察部门的履职情况和有效性。
三、压实煤矿企业安全生产主体责任
在“国家监管、地方监管、企业责任”的煤矿安全生产治理体系中，“企业责任”一直是痛点和难点。 这意味着《条例》必须在顶层设计上拿出实实在在的举措，对煤矿企业的责任、权益作出细致周密的制度安排。 为此，《条例》通过构建以责任制、风险管理、分类治理等为骨干的制度体系，明确行为规范，强化制度供给，解决突出问题。
一是更加强调全员安全生产责任。 责任是安全生产的灵魂。 《规定》围绕建立和落实全员安全生产责任制，明确了煤矿企业主要负责人（含实际控制人）、安全生产管理机构和安全生产管理人员的不同职责，并在《安全生产法》规定的基础上，进一步完善了要求，如完善安全生产管理机构和安全生产管理人员的职责，要求煤矿企业配备设有“五级矿长”（矿长、总工程师、生产副主任、安全主任等）高瓦斯、冲击地压煤矿副矿长、机电工程副矿长）。复杂水文地质类型还应配备专职副总工程师。
二是更加注重防范和化解重大安全风险。 毫无疑问，我国煤矿安全生产正在从控制事故向防范化解重大风险转变。 为此，《条例》明确要求煤矿企业建立分级安全风险管控和隐患排查治理的双重预防体系，开展安全风险识别和评估，及时发现和消除事故隐患。 重大事故隐患排查治理须向当地政府煤矿安全生产监管部门和当地矿山安全监察机构“双报”； 同时，结合近年来煤矿安全生产实践经验，明确了17种属于重大事故隐患的情况，要求存在重大事故隐患的煤矿企业应立即停止受影响地区的生产建设。及时消除事故隐患。
三是更加注重分类管理和重点治理。 《规定》坚持分类施策，根据地下煤矿和露天煤矿的不同特点，采取不同的安全管理措施。 特别是吸取露天煤矿重特大事故的教训，建立露天煤矿边坡稳定性评价体系，要求煤矿企业加强边缘管理。 边坡监测； 同时，进一步完善人员、安全设备设施、危险作业等基础管理制度，增设安全人员限制、灾害管理、煤矿开采专项设计等关键制度，消除隐患。并将其消灭在萌芽状态。
四、推动煤矿安全生产从行政管控走向多方位治理
适应协同行政发展新需求，《条例》着力构建政府主导、部门联动、企业主体责任、社会广泛参与的多方位共治体系，重点关注如何协调发展与安全政府、企业、社会、监管如何协调三个维度，包括监管等如何发挥合力，明确定位和回答煤矿安全发展相关理念、制度和工作机制等关键问题。
一是立足发展与安全统筹协调，《条例》在制定立法目标时明确规定，煤矿安全生产的最终目标是“保障人民生命财产安全”。 明确煤矿安全生产工作要以人为本，坚持以人为本。 第一，生命至上，把保障人民生命安全放在第一位。 这是煤矿安全生产领域以人民为中心的发展思想的鲜明体现。
二是在构建大安全、大应急体系的基础上，协同推进政府、企业、社会共治。 为了确保煤矿安全生产，政府有责任保护自己的领土。 为此，《条例》明确规定，县级以上人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门以及其他有关部门依法履行煤矿安全生产监督管理职责。按照职责分工，履行相关职责。 《条例》除第二章规定煤矿企业安全生产主体责任外，还赋予社会公众和安全生产技术服务机构参与煤矿安全生产治理的权利，并明确了相应义务。 例如，《条例》规定，任何单位和个人都有权向煤矿安全监督检查部门举报事故隐患或者安全生产违法违规行为，受理举报的部门应当按照规定及时处理。与法律。
三是在形成治理合力的基础上，推动由独立执法向联合执法转变。 煤矿安全生产涉及多个环节，客观上需要行政部门联合行动，共同解决跨部门的突出问题。 《条例》秉持协同治理理念，在依法合理合理国家监管和地方监管部门职能定位和分工的基础上，对涉及跨部门安全生产监管的事项进行安排煤矿停产整顿验收、失信联合惩戒等，我们正在构建既分工负责、各司其职、又共同管理、有效协调的执法机制。 例如，规定矿山安全监察机构与县级以上人民政府有关部门应当建立信息共享、案件移送机制，加强协作。
五、《条例》始终保持从严基调
煤矿安全生产事关国计民生，一刻也不能放松。 只有坚持“零容忍”，才能实现长治久安。 从《条例》的立法理念和规定的义务来看，这种“严格”基调主要体现在以下三个方面：
首先是严格的准入门槛。 按照“先领证、后生产”的原则实施准入管理，明确煤矿企业必须按照《安全生产许可证条例》规定的条件取得安全生产许可证才能开始生产。 重申了煤矿新建、改建、扩建项目安全设施设计审查要求，要求对重大变更实行审批管理。 同时，《条例》建立健全煤矿企业严重违法违规的退出机制，规定未依法取得安全生产许可证进行生产、仍擅自开展生产活动的，将依法追究刑事责任。三个月内发现两次及以上重大事故隐患的，当地政府将依法关停，进一步为煤矿企业划定安全“红线”。
二是严格责任制度。 依靠严格责任制度，提升安全预防和治理能力，是全面落实煤矿安全生产“两个基本”的重中之重。 一是着力坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追究的安全生产责任制，落实《安全生产责任制条例》中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部管理办法》中，《条例》明确规定，煤矿安全生产工作必须坚持党的领导。其次，在巩固煤矿安全生产国家监管、地方监管、企业责任的体制机制的基础上，《条例》强调管理。煤矿安全生产要对行业安全负责，企业管理要对安全负责，生产经营要对安全负责。 进一步分类细化安全生产责任。 三是打通基层监管“最后一公里”。 《规定》规定，乡镇人民政府发现所辖区域内未依法取得安全生产许可证进行煤矿生产的，应当采取有效措施予以制止，并向乡镇有关主管部门报告。县级人民政府。
三是对失职渎职行为严肃问责。 《条例》坚持处罚与违法行为相称的原则，根据违法行为的严重程度，设置了经济处罚、责令停产整顿、关闭等行政处罚措施。 大多数煤矿企业经济规模较大，这意味着采用一般性的惩罚方法往往对他们不起作用。 为此，《条例》突出强调以严法律治乱，综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法煤矿企业及其相关责任人员设置更加严厉的处罚，确保行政执法“棘手”。 一方面，《条例》提高了对一些违法行为的处罚起点。 例如，发生一般事故，规定处50万元以上100万元以下罚款。 另一方面，对于严重违法行为，一般设置“双罚制度”，不仅处罚煤矿企业，还处罚直接负责的管理人员和其他直接责任人员。 目的是进一步加大对组织成员的处罚力度。 向煤矿企业传递安全生产压力。 此外，《条例》还补充细化了地方政府和煤矿安全监督检查部门相关人员依法处罚的情形，架起了问责的“高压线”。
